2025年美国出口管制规则之变

美国的出口管制始于冷战期间，与国家安全和外交政策利益密切相关。2025年美国出口管制规则出现历史性变化：1月15日，拜登政府在即将卸任前突击发布多项涉及出口管制的规则；1月20日，特朗普开启第二任期后，要求对出口管制体系进行审查，并未发布重大规则调整措施。但在“对等关税”谈判中，将出口管制的许可政策作为谈判筹码和工具；在与“盟友”的贸易协议谈判中，将与美国采取步调一致的协同出口管制作为必要条款。美国通过强化出口管制措施，冀望于拉开与中国的技术差距。

一、“小院高墙”落幕前的突击列管

2024年12月31日，《纽约时报》刊登了一篇由新美国安全中心的高级研究员杰弗里·格茨撰写的《告别‘小院高墙’》评论文章，全面回顾了拜登政府任期内针对中国技术发展的“小院高墙”策略，认为拜登政府相继出台的一系列出口管制措施，不仅影响了中美两国，也波及了全球供应链，可能会导致更长期的经济竞争和技术割裂，并预测特朗普政府将对现有政策采取更具对抗性的方式。

1．草率出台的AI扩散规则

2025年1月，拜登政府发布人工智能扩散框架出口管制临时最终规则，立即生效，同时寻求为期120天的评议（截至5月中旬），合规窗口期为120天—365天之后。白宫在题为《在人工智能时代确保美国的安全和经济实力》的简报中强调：“人工智能正迅速成为安全和经济实力的核心……美国必须采取果断行动，确保美国技术成为全球人工智能使用的基础……”

人工智能扩散框架采用三管齐下的策略：首先，通过三种差异化的许可例外对先进计算芯片实施不同级别的管制措施，充分体现“看人下菜碟”的本质；其次，通过4E091对10^26 次AI 模型权重实施管制，并为此新增危险信号；第三，以通用验证最终用户和国家验证最终用户，保护最先进型号在目的地的存储。

2．强化对生物技术的管制

2025年1月15日的临时最终规则，对部分实验室仪器实施出口管制，确保负责任地使用生物技术。该临时最终规则发布后立即生效，并寻求为期60天的公众评议。

该临时最终规则将高参数流式细胞分选仪和液相色谱质谱联用仪列入管制范围（3A069），并为其设立相关技术编码3E069，对D：5组国家、中国澳门或E组国家（伊朗、朝鲜、叙利亚和古巴）实施“推定拒绝”的许可审查政策。

3．继续为半导体额外管制打补丁

2025年1月15日的临时最终规则，要求对先进计算集成电路代工厂和封测代工厂（OSAT）实施额外尽职调查。

美国商务部产业与安全局BIS设立“白名单”，为经批准的集成电路设计公司和封测代工厂实施许可便利，但纳入的条件是公司总部或最终母公司总部不在中国澳门或 D:5 国家，且是已经从事集成电路设计、组装、测试或封装的企业。而要求列入“白名单”的申请企业，不仅需要提交企业名称、地址、所有权等信息，还要列出其设计、组装、测试、封装“适用的先进逻辑集成电路”的情况及最终用途等等，集成电路设计公司必须符合“是否为数据中心设计或销售的推定”，并向前端制造商提交相关信息，而前端制造商必须向BIS提交报告。

拜登政府在短短两天内，密集发布多项管制措施，且全部立即生效，给全球产业链供应链带来重大震荡。尤其是AI扩散规则发布前，美国高科技企业、行业组织等通过多种渠道表达了不满和担忧，认为该措施未经充分讨论、制定出台草率，是对人工智能领域的过度监管，将产生重大不利后果，强烈呼吁拜登政府停止出台。但拜登政府对业界合理呼声充耳不闻，执意仓促出台措施。

二、“美国优先”政策指引的管制政策变化

2025年1月20日，特朗普第二任期首日签署美国优先贸易政策备忘录，要求国务卿和商务部长审查美国出口管制制度，并根据所谓涉及战略对手和地缘政治对手的事态发展以及所有其他相关的国家安全和全球考虑就修订提出建议。

1．BIS新任局长表示对AI扩散规则进行审查

2025年3月上任的美国商务部负责产业与安全的副部长、BIS新任局长杰弗里·凯斯勒（Jeffrey Kessler）称，不确定AI扩大规则的制定过程是否经过深思熟虑，这是一个非常复杂的规则，也是应特朗普总统要求，需要审查的内容之一。

2．明确以“物项清单”+“最终用户名单”强化管制并启动小多边机制

特朗普第二任期开启后，BIS在其职能页面新增了“指导原则”，明列重大的地缘政治变化意味着过去主要以清单为基础的管制制度必须转变为清单管制和针对特定最终用途和最终用户的管制相结合的管制制度，并创造性地思考如何利用新技术来制定更好的出口管制措施，并更有效地执行管制。

此外，BIS强调，国际合作并不意味着满足于“最低水平”。在无法达成广泛共识的情况下，BIS不会放弃自己的原则，而可能会寻求通过其他方式实现目标，包括与（所谓）志同道合的较小伙伴群体进行合作，即通过“小多边机制”解决问题。

3．简化管制措施为主导原则

2025年4月1日，美国商务部长向总统提交了《美国优先贸易政策审查报告》，其摘要强调，出口管制应该更简单、更严格、更有效，同时促进美国在人工智能领域的主导地位并确立全球技术领导地位。

4．以“告知函”通知企业对华出口H20等芯片需申请许可证

4月初，英伟达、AMD先后披露信息称，美国已经通过告知函分别限制其H20、MI308系列芯片对华出口。

5．对于AI技术从“重安全”转向“轻监管”

拜登政府于2023年AI峰会前夕签署“安全、可靠、可信地开发和使用人工智能”的第14110号行政令。

特朗普第二任期当天即废除了14110号行政令，但同步发布了14179号行政令，强调要消除阻碍美国AI全球领导地位的障碍，通过轻监管强化应用推广，加快部署全球AI，以确立美国的领导地位。

在AI扩散规则的评议期截止日期5月15日前，中美日内瓦经贸会谈期间，BIS于5月13日宣布启动撤销拜登政府的人工智能扩散规则的程序，并采取额外措施加强对全球半导体的出口管制。

BIS发布三份文件：

1）关于一般禁止十适用于中国先进集成电路的指导意见，提醒业界注意使用中国先进计算集成电路的风险，推定适用一般禁止十（不得故意违规从事交易）的限制的中国集成电路示例清单就包括华为昇腾芯片，将其认定为中国3A090集成电路并提出行业指导意见；

2）关于可用于训练人工智能模型的先进计算集成电路及其他商品的管控声明。BIS发布声明，对涉及3A090.a【总处理性能和性能密度满足一定指标的集成电路】、4A090.a及【使用3A090.a的计算机、电子组件和部件】第3、4、5类中的.z物项【达到或超过3A090和4A090性能参数的商品】，如ECCN为5A992.z的服务器【达到或超过3A090或4A090性能参数的大众市场加密商品】，要求出口前申请许可证；

3）防止先进计算集成电路转移的行业指导意见：BIS新增11个交易和行为危险信号，将7类行动列入尽职调查范围，并同步发布尽职调查最佳实践，帮助业界提高对涉及先进计算集成电路和含有此类集成电路商品所谓非法转移计划的识别。

6．出口管制成为谈判筹码

中美经贸谈判伦敦会判前，BIS于5月底再次以“告知函”形式，通过窗口指导方式通知美国EDA软件公司Cadence、Synopsys，要求对中国用户出口EDA软件实施许可证管理。

期间，美国天然气、石油和石化产品供应商Enterprise Products Partners也收到BIS告知函，要求其出口、再出口或转移（国内）HTS-8代码2901.10.10纯度按体积计95%及以上的饱和乙烷和丁烷，需要申请许可证。

航空发动机制造商也被告知对中国出口发动机部件需要申请许可证。

6月10日中美伦敦会谈后，美国取消了上述限制；6月27日，特朗普政府宣布已就实施日内瓦协议框架达成补充谅解，7月3日，美国通过“告知函”解除了对华EDA软件、乙烷、航空发动机的管制。

从会谈前的“告知函”到谈判后的“解除管制”，充分体现了美国对出口管制工具的运用程度和谈判工具的效用，标志着美国出口管制政策的重大转变，即历史上不可谈判的出口管制如今已越来越具有交易性。

7．允许H20等芯片对华出口，但需要上缴收入的15%

7月14日，英伟达官网发布消息称，美国政府已经向英伟达保证将发放许可证；AMD也宣布，将很快重启向中国市场供应其MI308人工智能芯片。7月15日，美国商务部长向媒体解释特朗普政府为何改变允许英伟达向中国出售人工智能芯片的政策，即所谓“对美国技术上瘾”；8月初，英伟达和AMD分别获得了美国向中国市场出口人工智能芯片的许可，条件是同意将针对在华销售的指定芯片（NVIDIA的H20、AMD的MI308）15%的销售收入上缴美国政府。

8．立法要求向国会提交许可数据

8月19日，《通过提高出口管制透明度以维护美国优势法案》由总统签署成为法律。新规要求BIS每年向国会相关委员会报告出口管制许可情况，且报告应包含特定信息，例如提交申请的实体名称、物项出口地、许可申请或授权的决定，以及为确保遵守美国出口管制而开展的相关执法活动的信息。这些信息应免于公开披露（汇总统计数据除外）。

9．放松对叙利亚的出口管制措施

8月28日，为执行总统第14312号行政令《关于撤销对叙利亚制裁的规定》，BIS放松了对叙利亚的出口管制，简化了与电信基础设施、卫生设施、发电和民航相关的出口许可审批，将所有其他两用物项的申请改为逐案审查。

10．取消拜登时期对韩国企业的VEU待遇

2025年8月底，BIS发布最终规则，取消英特尔、三星和海力士在华子公司的“经验证最终用户”（VEU）授权，堵住拜登时代的规则漏洞，不再允许外国公司在无许可证情况下向中国出口半导体制造设备和技术。该规则于2025年12月初生效。

随后有媒体报道，台积电（南京）有限公司的VEU授权将自2025年12月31日起正式被撤销。

VEU授权取消后，此前的许可便利被改为“逐案审批”，或将带来审批周期的较大不确定性。

11．出口管制关联方穿透规则暂停一年

赶在美国政府停摆前，BIS借鉴经济制裁做法，于2025年9月30日发布50%关联方穿透规则，明确由实体清单、军事最终用户名单和特定SDN名单的一个或多个实体直接或间接、单独或合计拥有50%及以的关联企业将因穿透性规则被追加同等出口管制许可证要求，且参照其中一方最严格的许可政策执行。

这与现行标准的管制范围相比有了显著扩大，如果实施，受管制企业数量将大幅增加。

2025年11月12日，中美吉隆坡经贸磋商后，BIS发布最终规则，暂停1年实施50%关联方穿透规则。暂停将分两个阶段实施：第一阶段是为期一年的暂停期，即从2025年11月10日生效，暂停执行“关联方规则”，至2026年11月9日。在此期间，BIS将暂时中止“关联方规则”涉及《出口管制条例》相关法规的所有更改。但在一年暂停期内，将继续评估与这些未被列入清单、但由被列实体拥有的外国关联公司相关的美国国家安全和外交政策利益。第二阶段从2026年11月10日开始，目前尚未确定延长期限。届时，在第一阶段中被暂停的“关联方规则”所涉及的相关法规，将自动写入《出口管制条例》（EAR），作为法律法规固定下来。

但实际上，第二阶段内容已经提前实施，相关规则已经写入EAR，只是标注生效期为2026年11月9日。

12．以关税为武器要求盟友配合其出口管制措施

3月，美国商务部长在BIS年度出口管制与政策更新会议上表示，要将出口管制纳入贸易谈判。在“对等关税”威慑下，美国和英国签订的《经济繁荣协定》中塞入了特定条款，在加强经济安全方面的协调与合作中，提到两国要加强投资安全、出口管制、信息通讯技术设备安全政策协调。美欧于8月达成的《互惠、公平和平衡贸易协议框架》提到，欧盟将采用并维持与美国一致的技术安全要求。美日于9月达成的协议也提到，将在出口管制方面进行合作。

2025年10月，美国和马来西亚、柬埔寨在东盟峰会期间分别签订贸易协定，都包含出口管制协调合作内容。

如贸易协议第5.2条规定：1）应通过其国内监管程序与美国合作，通过现有多边出口管制制度监管国家安全敏感技术和货物的贸易，与美国现行所有单边出口管制保持一致，并确保其公司不填补或破坏这些管制；2）应与美国合作，符合适用的国内法律和法规要求，以限制其国民与实体清单、SDN清单以及非SDN清单所列实体的交易……

此外，特朗普第二任期的2025年国家安全战略提出，在出口管制方面与美国保持一致的国家，美国将随时准备予以支持——包括在商业事务上给予更优惠待遇、共享技术以及参与国防采购等。

13．H200销售额上交25%？

11月下旬，美国商务部长对媒体表示，特朗普政府正在权衡解除英伟达H200人工智能芯片出口限制的利弊。近来，议员纷纷致函美国商务部长，并要求披露所有许可证信息。据悉，与H20上交美国政府销售收入15%不同，此次H200或将被要求上交25%销售收入。

三、2026年预判

综上，2025年，美国的出口管制政策分为两个阶段，拜登政府末期密集编织美国技术保护网，规则频出；特朗普第二任期开启后，出口管制呈现交易性特征，看似有放松监管的趋势，实则是为了快速占领全球市场，并正在先进技术领域编织一个更大的盟友网络，要求盟友与美国保持一致，杜绝（所谓）技术漏洞。

1．H200出售相关问题

目前美国国会层面已就H200向中国出口质询美国商务部，要求BIS禁止出口，也有要求披露所有许可证信息的。此外，H200相关参数是否与拜登政府时期半导体管制规则冲突，是否需要对此前规则进行修订，尚未得出结论。

2．AI扩散规则如何撤销

BIS曾于 2025 年5月宣布开始撤销AI扩散规则，但时至今日，相关规则仍保留在EAR中，如何以简单的规则替换，BIS迟迟未能做出行动。

3．50%规则是否按期暂停

9月30日出台的出口管制关联方50%穿透性规则虽暂停一年实施，但与此前两阶段不同，目前已经写入立法，只是标注生效期为2026年。未来存在较大不确定性，且该规则对中国企业的影响较大。

4．关税协议中的协同管制

从目前美国已达成的几份贸易协议看，摒弃多边，通过诸边协议拉拢盟友的趋势已渐明朗。预计未来“协同共管”将成为协议的重要组成部分，要求配合其管制措施。即使美国“对等关税”可能被最高法院最终裁定违法，如果“对等关税”的征税措施不能继续实施了，美国与其他贸易伙伴签署的、除关税外的其他措施协定条款也可能被保留下来，包括共同共管的条款。

在中美谈判期间，美国不断以许可证为筹码限制部分物项的出口，朝令夕改，因此必须听其言、观其行！预计2026年，美国的出口管制措施仍将不断调整，体现其所谓保护敏感技术的目的，而生物技术、航空航天等或将成为出口管制重点领域，可能增列物项，同时将中国关键技术龙头企业纳入“黑名单”等。